EL EJERCICIO DE LAS PROFESIONES REGULADAS POR EL DECRETO LEY 6070/58 RATIFICADO POR LEY 14.467 EN ENCLAVES LOCALES DE JURISDICCIÓN NACIONAL.
Frente a la constante y permanente intromisión de organismos de orden local en la jurisdicción federal, en diversas áreas específicamente en el régimen de las profesiones congregadas en los Consejos de Agrimensura Arquitectura e Ingenierías de la Jurisdicción Nacional, corresponde proceder a un análisis, con el propósito no ya de desplazar cualquier situación de duda o confusión, sino de advertir las flagrantes violaciones al orden Constitucional.
La pregunta que convoca mi desarrollo se sustenta en los alcances de la “jurisdicción federal” en relación a la matrícula que regulan estos Consejos, traducido esto respecto de cuáles serían los trabajos que puede desarrollar el matriculado y dónde (en términos estrictamente territoriales) puede ejercer los mismos.
Esta inquietud surge a instancias de las consultas que los profesionales congregados en los Consejos Nacionales efectúan, en el marco del permanente hostigamiento al que son sometidos por los Consejos o Colegios locales con el propósito que , aún en cuestiones propias de la jurisdicción nacional, deban matricularse en el ámbito provincial.
Peor aun resulta cuando esta matriculación local compulsiva, es requerida por los organismos locales que ejercen facultades federales delegadas con estrictos lineamientos operativos, so pena de impedir el desarrollo de la tarea. Así las cosas corresponde en primer lugar efectuar un breve introito.
1. Que significa jurisdicción?
La “jurisdicción” es una institución nacida en el seno del Derecho Romano y cuya terminología actual encuentra raíz en el latín “juris dicere” y refiere a la autoridad del que “dice” por sobre otro. Así, traspolándolo a la actualidad, la jurisdicción se avizora como una potestad, una competencia, una capacidad de decir y hacer que excluye a la capacidad de decir y hacer del otro.
Habla del orden de prelación de. La Constitución Nacional, recoge el concepto y lo define en el artículo 31 de la Constitución Nacional que quedando intacto en la reforma de 1994 expresa: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas, …” En este orden se encuentra el diseño de prelación frente a un caso extremo, la Nación siempre emprende el timón sin que esta autoridad signifique menoscabo para las provincias. Congruentemente, corresponde traer al análisis, el artículo 126 de la Carta Magna que expresa: “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales, …”
El artículo sigue pero me expreso en la parte pertinente con el objeto de eludir el tedio. Lo que han delegado a la Nación, que es materia estrictamente nacional o federal no puede ser ejercido por las autonomías provinciales, ya que en el acto de delegación han renunciado a su potestad y la han puesto en un orden superior que es la Nación representada por el Gobierno Federal.
Ahora bien, cómo podrían las provincias delegar a la Nación alguna cuestión si, para los Consejos o Colegios provinciales todo lo que ocurre en la Provincia es gobierno de su matrícula?
Sencillamente porque pensar, que todo lo que ocurre en el territorio provincial es jurisdicción local, alumbra una postura atomizadora del Estado Federal y sus potestades, en línea con el fraccionamiento nacional que nos conmueve al día de hoy. Y ello porque lo que las provincias delegan no es precisamente territorio sino “materias”.
Claramente este artículo dice que no pueden entrometerse las provincias en cuestiones que legisla la Nación a través de sus competencias previstas a lo largo de los incisos del artículo 75. Así las cosas, lo que legisla en rigor del ejercicio profesional el Decreto Ley N° 6070/58 son esas materias federales, que el Estado Nacional ha considerado de trascendencia y que como consecuencia de la misma entiende deben ser monitoreadas por los Consejos que, son “personas de derecho público federal” ya que han sido creadas por leyes de la Nación, para el resguardo de los intereses nacionales confiriéndole potestades estatales de rango federal.
Aún así, las provincias, no ejercen su dominio jurisdiccional en todo su territorio, a saber, cualquier establecimiento de utilidad nacional, conforme lo prevé el artículo 75 inc. 30 ostenta esta calidad aun cuando físicamente se hallare inserto en una provincia. En estos, (los establecimientos de utilidad nacional), es ley y jurisdicción la que dicte el Congreso de la Nación y la que ejerza el Poder Ejecutivo Nacional, definiéndose como una intromisión flagrante aquella que se intente en perjuicio del dominio federal. Los establecimientos penitenciarios, los parques nacionales, las redes ferroviarias, los aeropuertos internacionales a guisa de ejemplo, son simples enclaves nacionales en territorio de las provincias y ello no obsta un ápice al dominio absoluto que ejerce la Nación sobre estos, en sentido geográfico y en sentido material.
En este punto debo expresar, que la discusión en análisis, deviene estéril desde lo jurídico, para comprender cabalmente que se trata de una actitud de violencia institucional, rayana en lo que prohíbe el artículo 126 de la Constitución; algo así como “establecer una aduana paralela” intentando correr los límites en perjuicio de la Nación por un acto que bien puede ser calificado como prepotente y carente de asidero legal. En el caso que nos conmueve, la pretensión de los Consejos o Colegios locales, de entrometer sus acotadas potestades en la órbita exclusiva de los Consejos Nacionales que lleva el gobierno de la matrícula federal, se impone como una tropelía que más allá de la injuria que provoca al sistema institucional, se adentra en el ril del absurdo. Para abonar esta postura pondré en mirada del lector los ejemplos de sectores análogos que concluirían en un verdadero dislate. Pretender que las materias federales, por hallarse localizadas geográficamente en las jurisdicciones locales sean reguladas por el Consejo o Colegio provincial sería similar a:
1. Que oficiales de la Policía Federal Argentina radicados en destacamentos del interior del país, debieran también estar registrados en la fuerza provincial.
2. Que los médicos que se desempeñan en el Hospital Nacional Alejandro Posadas, ubicado en el Partido de Morón o el Instituto Psicofísico del Sur sito en el Municipio de General Pueyrredón, debieran tener matrícula provincial cuando estos dependen del Ministerio de Salud de la Nación.
3. Que los abogados, que intervengan en un Juzgado Federal con asiento provincial sean obligados a obtener la matrícula provincial cuando esto está estrictamente prohibido.
4. Que el valor del boleto de transporte de pasajeros, porque tiene recorrido entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, (de índole interurbano) sea fijado entre el Jefe de Gobierno y el Gobernador.
5. Que los rieles de las vías de ferrocarril deban ser reparados por cada uno de los municipios en los que corra la traza.
Hago un punto en este estado, ya que los ejemplos son interminables y continuar resultaría una actividad propia de Perogrullo. Así las cosas, tan añeja como el Derecho Romano es la institución de la jurisdicción en razón de la materia, que ellas (las federales y las locales) conviven desde entonces en un juego armónico y afinado.
En un andén de estación de tren, impera la jurisdicción federal en cuanto a la aplicación de las leyes de transporte; así también la autorización para establecer un comercio en la estación debe darla el organismo federal; no obstante, talla la jurisdicción local en materia de habilitación de dicho comercio, y también las reglas en materia de pago de tasas serán las municipales, sin desmedro de los impuestos provinciales y concurrentemente los federales correspondientes a la AFIP.
Tan sencillo como este ejemplo de la vida diaria es la convivencia de los Consejos Federales en territorio de los Consejos o Colegios Provinciales; estos últimos regularán el ejercicio profesional en las materias que la provincia les delegue y dentro de su territorio (no pudiendo entrometerse en otra provincia ni en territorio federal). No puede pretender un organismo de potestades locales, ejercer un dominio sobre uno federal. Superado este debate, y en la cabal convicción de que los argumentos vertidos resultan suficientes para esclarecer la discusión liminar y ordenar la pléyade jurisdiccional, corresponde hacer referencia a las materias que generan mayor conflicto y que constituyen una verdadera violación a la jurisdicción de este Consejo Profesional.
2. La exclusividad federal en materia de higiene y seguridad en el trabajo.
El artículo 75 inc. 12 de la Constitución Nacional en su parte pertinente conserva en su totalidad el texto de la Constitución precedente, se reserva esta materia para sí misma. Así la ley 19.587 “Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo” reviste naturaleza federal. Congruentemente, el Decreto N° 351-PEN/79 oficia de norma reglamentaria.
El Anexo VIII de éste último regula todo lo atinente a la labor de los profesionales abocados a la protección contra incendio (que se ve plasmada en los estudios de carga de fuego). Actualmente, quien regula esta materia es un organismo Federal, la Superintendencia de Riesgos en el Trabajo; a la sazón como ocurre con otras materias federales como el suministro de energía o gas, que de corte federal hallan su control en los respectivos organismos reguladores.
Tan asertiva es esta cuestión que, este organismo administra el Registro de Profesionales en Higiene y Seguridad en el Trabajo, el que previsto en el Decreto N° 1338-PEN/96, ha sido regulado por la Resolución N° 37/97 de la Superintendencia de Riesgos en el Trabajo. Gobernada la disciplina por un organismo Federal con arreglo a la Constitución, tan propia es de esta jurisdicción la materia en análisis, que lejos de hallarse delegada en las provincias la regula, y lleva en su seno el control de los profesionales inteviniente.
En torno a una cuestión meramente operativa la Resolución N° 37-SRT/97 en el Anexo I – PROCEDIMIENTO DE REGISTRO DE TECNICOS Y PROFESIONALES DE HIGIENE Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO, dispone: “El Interesado de Capital Federal y de aquellas provincias con las cuales la Superintendencia de Riesgos del Trabajo no tenga establecido un convenio sobre el particular, debe realizar el trámite personalmente en la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, con la documentación requerida.” Es decir, si alguna provincia tiene intervención, es por convenio con la Superintendencia que, en este caso, delega potestades de estricto orden operativo, permitiendo en caso de acuerdo, la intervención de los matriculados provinciales que adquieren estatus federal (solo para esta cuestión) por imperio del Registro que ostenta tal calidad.
Como contrapartida al orden republicano y a lo que resulta en materia de delegación, los Consejos Provinciales, como organismos a los que se les ha delegado una tarea más no se les ha delegado ninguna competencia, obligan a los debidamente aptos por sujeción al gobierno federal de la profesión, a matricularse en el ámbito local para ejercer una tarea de competencia federal sólo porque ésta labor debe ser realizada en el territorio de la provincia; ello realmente afecta al interés público comprometido toda vez que es el organismo, la materia y la ley federal la que debe garantizarse y ello sólo es posible si el profesional interviniente se encuentra matriculado dentro de este ámbito jurisdiccional. La regulación de las matrículas en las provincias persigue garantizar la aptitud de un profesional para las cuestiones inherentes a esa provincia; ergo, teniendo las provincias características topográficas, hidrológicas y geológicas diferentes, resulta coherente que, lo que devenga de la legislación local en estas materias, a guisa de ejemplo la legislación urbanística, requiera la matriculación provincial para garantizar que el profesional conozca en modo suficiente estas normas y pueda respetarlas en su desempeño.
En el caso que nos convoca, la naturaleza federal no puede ser exterminada por los Colegios locales, en una clara actividad que manifiesta un contubernio entre estos y los organismos municipales y provinciales. Esta no es una apreciación temeraria ya que el mismo Colegio de Ingenieros de la Provincia de Buenos Aires, se ha dado la potestad de dictar normativas en Higiene y Seguridad en el Trabajo como la Resolución N° 1038/11.
Ahora bien, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, después de la reforma Constitucional ha expuesto la relevancia de la jurisdicción federal: En “Hidroeléctrica el Chocón S.A. c/ Provincia de Buenos Aires” de 1997, referido a la generación, transporte y consumo de energía eléctrica, el Procurador General dictaminó que “en materia de competencias para regular esas actividades no cabe aceptar el criterio puramente territorial pues esta única condición no sólo no faculta a ejercer esa potestad sino que… desde los tiempos de la Convención de Filadelfia y de El Federalista y de Marshall, así como desde los de nuestros constituyentes y Alberdi, Montes de Oca y González, se sabe que no pueden los estados provinciales invocar, por ejemplo, la titularidad territorial para poner trabas de índole alguna a las actividades que, en su esencia, se vinculan al tráfico interprovincial e internacional”.
La Corte por su parte entendió que es competencia del Congreso Nacional “dictar la legislación destinada a establecer pautas generales y ordenar la política energética… A la luz de tales principios es que debe resolverse si el régimen impositivo provincial … pone en crisis ese régimen federal”.
En 2004 la Corte sostuvo que una ley que fijaba los límites entre dos provincias sólo regía en todo cuanto el territorio no perteneciera al establecimiento de utilidad nacional que existía en la misma zona (en el caso un parque nacional), reforzando esa interpretación con el siguiente argumento: “Máxime cuando todas estas tierras, lugares y ríos pertenecían al Estado Nacional ya que el parque y la reserva son anteriores en el tiempo a la creación de los estados provinciales. De ello se deduce que éstos poseen el dominio y ejercen jurisdicción “en la medida de lo permitido por la legislación sobre Parques Nacionales”, tal como señala el dictamen de la Comisión Nacional de Límites Interprovinciales, que resolvió varios conflictos de ese tipo producto de la decisión de elevar a la categoría de provincias a los ex territorios nacionales del Neuquén y Río Negro, y que dio origen a la ley en cuestión…” (El destacado me pertenece).
Entiende de este modo excesiva cualquier manifestación mayor en relación al alcance federal exclusivo del ejercicio de las profesiones en materia de Higiene y Seguridad en el Trabajo.
3. Conclusiones preliminares.
Creo suficientemente desarrollada y acreditada en esta instancia cuál es la situación jurídica y cómo conviven las jurisdicciones y distintas colegiaturas sin que ello implique ningún tipo de duda o conflicto desde la mirada legal.
Ahora bien, la desinteligencia y el avasallamiento inexcusable trae aparejada como primera consecuencia indeseada, la limitación al libre ejercicio de la profesión. Las profesiones que a estas instancias convoca, se encuentran reguladas por el Decreto N° 6070/58 ratificado por Ley 14.467. En su artículo 1° expresa: “El ejercicio de la Agrimensura, la Agronomía, la Arquitectura y la Ingeniería, en jurisdicción nacional o ante autoridades o tribunales nacionales, queda sujeto a determinaciones de la presente ley, sus disposiciones complementarias y las normas de ética profesional”.
Determinada la libertad de ejercicio en ámbitos de jurisdicción nacional, deviene imperioso proponer cuáles son las incumbencias o potestades que esta ley le confiere a los matriculados y que en modo alguno puede ser acotada por una autoridad de rango inferior a saber:
“Artículo 2°: Considérese ejercicio profesional, con las responsabilidades inherentes, toda actividad remunerada o gratuita que requiera la capacitación proporcionada por las Universidades Nacionales con arreglo a sus normas y sea propia de los diplomados a quienes se refiere el artículo 13° como: a) El ofrecimiento o prestación de servicios o ejecución de obras. b) La realización de estudios, proyectos, direcciones, asesoramientos, pericias, tasaciones, mensuras, ensayos, análisis, certificaciones; la evacuación de consultas y laudos; la confección de informes, dictámenes e inventarios técnicos. “…”
He aquí algunas de las que resultan actividades propias, y acorde a sus incumbencias, que puede desarrollar un Ingeniero, con estricto respeto de su libertad laboral en el área de la jurisdicción nacional. Así las cosas, se configura una intromisión inexcusable e ilegítima sobre una profesión antaño regulada por normas nacionales, intentando que en esas áreas en donde sólo rige la ley federal. Bajo este temperamento deviene oportuna la voz de la doctrina y su tono de certeza: Dice Hans Kelsen que el orden jurídico de un estado federal se compone de normas centrales válidas para todo el territorio, y normas locales que valen solamente para partes de éste territorio, los territorios de los Estados componentes (o miembros). Las normas centrales generales o leyes federales son creadas por un órgano legislativo central: la legislatura de la federación mientras que las generales locales son creadas por órganos legislativos locales, o legislaturas de los estados miembros. Esto implica que en un estado federal la competencia para legislar se encuentra dividida entre una autoridad central y varias locales. Pero la complejidad del sistema no se agota en ésta cuestión. Puede que la descentralización de funciones en el estado federal abarque otros elementos más allá del ámbito de valides de la norma, como por ejemplo, que el órgano encargado de aplicarla (administrativo o judicial) se halle descentralizado, es decir que sea diferente en cada territorio autónomo. Esto puede arrojar como resultado normas centralizadas en la producción que luego son aplicadas por diferentes órganos judiciales, los que son pertenecientes a los órdenes locales, es decir nombrados por las autoridades locales. En consecuencia la organización del Estado federal descansa en una Constitución que es su propia ley, y que no puede ser modificada sino por otras del Estado federal, mas nunca por la voluntad de los estados miembros, aunque sea unánime si se expresa en una forma distinta de la que establece la Constitución. En la medida que prevalezca la soberanía del Estado federal, pierden los estados miembros su carácter de Estado”
4. El fallo CSJ 592/11 – Colegio de Profesionales de la Agronomía de Entre Ríos c/ Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica s/ Amparo.
El presente convirtió lo que hubieran sido “consideraciones finales” en “preliminares”, toda vez que acudió a dotar de certeza al menos en uno de los aspectos de la cuestión federal por sobre la local. La causa en análisis fue promovida por el Colegio de Profesionales de la Ingeniería de Entre Ríos contra el Consejo Profesional de la Ingeniería Agronómica regulado por el Decreto Ley 6070/58 ratificado por ley 14.467.
El objeto del planteo procesal versaba sobre la declaración de inconstitucionalidad del Decreto 6070/58 ratificado por ley 14467 y la vigencia por sobre esta norma de la ley 8801/94 de la Provincia de Entre Ríos respecto del control y la matrícula de los profesionales de la agronomía que deban ejercer la misma aun en reparticiones públicas del Estado Nacional radicados en ese territorio. Dejando de lado otras aristas evaluadas en el proceso, en relación al tema cuyo análisis se desarrolla, la Cámara Federal revocó la sentencia de primera instancia, y decidió hacer lugar al amparo, aludiendo como soporte jurídico de su decisorio a la doctrina de la Corte que expresa que “entre las facultades y poderes no delegados (por las provincias) se encuentra el de reglamentar el ejercicio de las actividades profesionales dentro de su jurisdicción en al medida en que con dicha reglamentación no se alteren sustancialmente los requisitos que al efecto exige la norma nacional, pues ésta es suprema respecto de las normas que dicta la provincia –art. 31 C.N. – (Fallos; 320:89)”de fs. 58 del expediente. Contra esta sentencia el Estado Nacional interpone Recurso Extraordinario el que es acogido en queja. El Tribunal, hace suyos los esclarecedores argumentos de la Procuración, procediendo en este caso al análisis del apartado IV que pone blanco sobre negro y se pronuncia en la corriente que ha expuesto este artículo.
El mismo dice: “En cuanto al fondo, cabe tener presente la doctrina citada por la propia Cámara referida supra, en la que el Alto Tribunal se refiere a la facultad atribuida al Congreso Nacional para dictar normas generales relativas a las profesiones cuyo ejercicio es consecuencia de los títulos habilitantes otorgados por las universidades nacionales por el art. 67, inc. 16 (actual 75, inc, 18) de la Constitución Nacional”; facultad que –advierte- no es exclusiva ni excluyente de las potestades de reglamentación y policía locales, en tanto no enerven el valor del título” (Fallos: 308:987; 320:89)” (El subrayado me pertenece). Se trata en definitiva, del reconocimiento de la atribución provincial de reglamentar la práctica de las profesiones liberales en sus respectivas jurisdicciones, siempre que con dicha reglamentación no se alteren sustancialmente los requisitos exigidos en la norma nacional (conf. Fallos 320:86 y 2964; 323:1373), pues ésta es suprema respecto de la provincial como lo dispone la Constitución en su art. 31, en función de cuyos fines y del interés general en juego debe ser establecida la preeminencia (conf. Fallos: 315:1013; 323:1374)”
De modo unívoco, el Dictamen de la Procuración que la Corte hace suyo derriba la discusión consuetudinaria en relación al ejercicio de los profesionales matriculados en los Consejos de Jurisdicción Nacional en las provincias del país.
Ha zanjado con la doctrina de la Corte de larga data, la situación en aquellos establecimientos de utilidad pública, a la sazón todos los detallados en los distintos ejemplos de este libelo, en los que entiendo es condición esencial la labor de profesionales matriculados en los Consejos Nacionales en orden a que la Nación no se puede subsumir a un concepto inferior como el territorial.
El tema que aun no ha sido fruto de pronunciamiento pero entiendo implícito es cuando un organismo local, ejerce por delegación y razones operativas una función federal. En este caso, el delegado, debe observar las instrucciones que le fueron impartidas, acotando su ejercicio al estricto cumplimiento de facultades que le son ajenas. Son propias del Estado Nacional, y aquí nos adentramos en la zona de reserva del Estado Federal en razón de la materia, que es el Alfa y el Omega de la razón de ser nacional.
La Nación se concibe como tal en rigor de las “competencias” las que resultan facultades delegadas por las provincias con arreglo a su interés superior y a la necesidad de criterios uniformes por lo cual, esta puede ser ponderada como la esencia de la jurisdicción del Estado Nacional. Dicha jurisdicción supeditada al “tema”, “materia” ó “función “ como quiera llamársela, se expone por sobre la territorialidad de la cuestión. De consuno, si en los establecimientos de utilidad pública, corresponde el gobierno de la profesión a los Consejos Nacionales, la misma suerte debe observarse cuando la materia sea específicamente federal y la aplicación sea efectuada por estricta delegación de los organismos federales con incumbencia exclusiva efectuada por actos administrativos emanados de estos.
Frente a cualquier duda debe ponderarse que será federal cualquier materia que desarrollada en el territorio de las provincias, sea legislada y regulada por organismos del Estado Nacional, asimismo deberá ponderarse la inexistencia de organismos homónimos a nivel provincial. Esta evaluación expone la voluntad Federal de conservar para sí toda la cuestión en debate resultando un agravio a los principios del cual son imbuidos, la pretensión de inmiscuirse en esferas que a los ámbitos locales le resultan ajenas y excluidas.
Para finalizar este análisis, el mismo acude como respuesta a los constantes conflictos que se cierran con el acatamiento de los profesionales que intentan no perder su trabajo y son sometidos de manera implacable a una jurisdicción extraña y ajena como sea la local de turno. Ello conlleva la inscripción y los aportes a una caja previsional a la que solventarán y de la que nunca obtendrán un beneficio. Es casi una incursión en la figura civil del enriquecimiento sin causa en la que unos profesionales, regidos por actividades antijurídicas, someten a otros profesionales a rigores que solo tienen como finalidad el engrosamiento de las arcas institucionales.
Cabe detenerse en este punto y preguntarse qué papel juegan las normas de ética profesional respecto de los colegas que adoptan estas actitudes contra sus propios pares, en una posición dominante como la de autoridad de un Consejo Profesional. Esto en rigor de la claridad que surge del análisis jurídico el que ha ofrecido sobradas razones para enervar estas prácticas propias del caudillismo en los tiempos del 3.0.
Dra. Claudia Marcela Sambro Merlo T° 47 F° 715 C.P.A.C.F. Asesora de la Asociación Argentina de Acabado de Metales. Asesora Letrada de los Consejos Profesionales de Agrimensura Arquitectura e Ingeniería. Artículo Registrado bajo el N° 5260191 ante la Dirección Nacional del Derecho de Autor –Ministerio de Justicia de la Nación. Su utilización es gratuita debiendo citar al autor en caso de referencia a su contenido.