Análisis de la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Séptima) del 26 de noviembre de 2015. Asunto C-487/14: “SC Total Waste Recycling SRL y Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Föfelügyelöség.”
1. Breve reseña de los hechos.
La empresa Total Waste Recycling pretendió ingresar con una carga de residuos regulados por el Anexo IV del Reglamento 1013/16 por el paso fronterizo de Nagylak, cuando del documento de autorizaciones y notificación surgía que dicho ingreso había sido informado en forma precisa por el paso fronterizo de Artánd, ambos de Hungría. La distancia entre ambos ingresos es de 180 km.
En esta circunstancia, y en la inteligencia que, se había cometido una infracción a la ley local y asimismo al Reglamento mencionado supra, la autoridad nacional de inspección impuso la infractora (Total Waste Recycling), una sanción de carácter económico (multa) más las costas respectivas al procedimiento sancionatorio.
El argumento de la autoridad local de Hungría para sostener su manda se apoya en la ausencia de comunicación a las autoridades competentes por parte de Total Waste Recycling respecto del cambio de itinerario, toda vez que se había autorizado uno distinto previamente en el documento. En orden a ello consideró que le traslado era ilícito en los términos del artículo 2, punto 35 letra d) del Reglamento Nº 1013/2006. El fundamento para determinar el importe de la multa el máximo previsto por un Decreto del Gobierno, multiplicado por el peso de residuos transportados.
Ante esta sentencia condenatoria, Total Waste Recycling interpone recurso ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Budapest, solicitando se anule dicha resolución. Sostiene que no se produjo un “traslado ilícito” en orden a que el “modo” del traslado había sido por carretera modificándose solo el itinerario. En su favor alega que los conceptos de “medio de transporte” y de “itinerario” son diferentes: el punto 13 del anexo II de dicho Reglamento se refiere al “medio de transporte” mientras que el punto 14 de éste concierne al “itinerario”.
El argumento de la sancionada es desestimado por la Autoridad Nacional de Inspección solicitando en esta instancia la desestimación del recurso contencioso-administrativo con arreglo a que habiéndose modificado el itinerario Total Waste Recycling estaba obligada por imperio del Reglamento a comunicar dicha circunstancia. Asimismo considera que la defensa intentada por la transportista basada en las abreviaturas contenidas en el Anexo II.
Así las cosas el Órgano Jurisdiccional considera que el Reglamento 1013/2006 no indica en forma unívoca si el transporte de residuos dentro del territorio del país de tránsito por un lugar diferente del puesto fronterizo indicado en el documento de notificación y en la autorización debe considerarse un cambio del medio de transporte o un traslado de residuos realizado de un modo que no aparece especificado en la notificación y en consecuencia, un “traslado ilícito” de residuos de conformidad con lo previsto en el art. 2 punto 35 letra d), del Reglamento de marras teniendo en cuenta que la notificación le corresponde al notificante en virtud del artículo 17 apartado I del Reglamento de informar de a modo inmediato a las autoridades todos los cambios sustanciales del traslado. Aun cuando el traslado se considerase ilícito dicho órgano se interroga en rigor de la proporcionalidad de la multa impuesta.
2. Cuestiones expuestas ante el Tribunal de Justicia.
1. Prejudiciales.
1.a. Debe entenderse que el traslado de residuos que se efectúe “de un modo que no aparezca especificado materialmente el (el documento) de notificación” conforme al artículo 2, punto 35, letra d), del Reglamento (CE) nº 1013/2006, se refiere a los medios de transporte indicados en los anexos IA y IB de dicho Reglamento (carretera, tren/ferrocarril, mar, aéreo, vías de navegación interior)?
1.b. Puede el hecho de no informar a la autoridad en caso de cambio sustancial que afecto a los pormenores o condiciones de un traslado autorizado, según se establece en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1013/2006, dar lugar a que se declare el traslado de residuos que se efectúa “de un modo que no (aparece) especificado materialmente en (el documento) de notificación” con arreglo al artículo 2, punto 35, letra d), de dicho Reglamento, y que, en consecuencia, se trata de un traslado de residuos ilícito?.
1.c. Procede considerar que se produce un cambio sustancial que afecta a los pormenores o condiciones de un traslado autorizado, de conformidad con el artículo 17 apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1013/2006, cuando la entrada del traslado de residuos en el país de tránsito indicado se realiza por un puesto fronterizo distinto del especificado en la autorización o en el documento de notificación?
2.1. Fundamentos del Tribunal de Justicia para la dilucidación de las cuestiones prejudiciales.
El Tribunal se adentra en el análisis de los interrogantes abordando su solución en forma integral, toda vez que los mismos se remiten entre sí en forma tautológica y se encuentran claramente definidos en la ley positiva representada por el Reglamento 1013/2006 y su modificatoria.
Como cuestión preliminar define el escenario jurídico planteando la operación en los términos del artículo 3 apartado 1 que reza:
1. Los traslados de los siguientes residuos estarán sujetos al procedimiento de notificación y autorización previas por escrito establecido en las disposiciones del presente título: a) si están destinados a operaciones de eliminación todos los residuos; b) si están destinados a operaciones de valorización:
i) residuos enumerados en el anexo IV, que incluye, entre otros, los residuos enumerados en los anexos II y VIII del Convenio de Basilea; ii) los residuos enumerados en el anexo IVA; iii) los residuos no clasificados en una categoría específica de los anexos III, IIIB, IV o IVA; iv) las mezclas de residuos no clasificadas en una categoría específica de los anexos III, IIIB, IV o IVA salvo si figuraran en el anexo IIIA.[1] (El subrayado me pertenence).
De esta manera, el Tribunal de Justicia delimita el marco normativo y el tipo legal al que debió someterse la operación de transporte que es el sistema de “notificación” previsto en la misma manda comunitaria.
Como ratificación remite al Considerando 14 del Reglamento que es el que da génesis a la norma positiva expuesta. El mismo determina el derecho de las autoridades locales de conocer todos los pormenores de la operación que transcurra dentro de su territorio en relación a los residuos en resguardo del valor superior consistente en la preservación de la salud de los habitantes y el medio ambiente circundante en el itinerario de transporte.
Expone que de acuerdo al baremo de opciones previsto en el artículo 4 que hace referencia a los distintos residuos deberá cumplirse con el procedimiento de “notificación” a TODAS las autoridades competentes en la operatoria. Que ellas deberán emitir una autorización, fecho lo cual se puede proceder al traslado en los términos declarados y debidamente autorizados en la notificación. (El resaltado me pertenece.
Y reafirmando la calidad prístina de la norma agrega lo que se aplica al caso puntual en cuanto lo expuesto por el artículo 17 a saber:
Cambios en el traslado después de la autorización
1. Si se realiza algún cambio sustancial que afecte a los pormenores o condiciones de un traslado autorizado, incluidos los cambios de cantidad prevista, itinerario, trayecto[2] fecha de traslado o transportista, el notificante deberá informar a las autoridades competentes afectadas y al destinatario de forma inmediata y, siempre que sea posible, antes de que se inicie el traslado.
2. En estos casos, deberá efectuarse una nueva notificación, a menos que todas las autoridades competentes afectadas consideren que los cambios propuestos no requieren una nueva notificación.
3. Cuando estos cambios afecten a autoridades competentes distintas de las afectadas por la notificación inicial, se efectuará una nueva notificación. (El subrayado le pertenece).
Va de suyo que en esta instancia ha quedado resuelto por el Tribunal la cuestión prejudicial tercera en cuanto a que el cambio de “itinerario” que es lo que sí ha ocurrido y ni siquiera Total Waste Recycling ha debatido, constituye un “cambio substancial”. Ello da por tierra el argumento defensivo que consideraba que un cambio en el medio de transporte ostentaba la calidad de “substancial” o significativo como para ser reflejado en el documento de notificación y no un simple cambio de ruta como aludía.
Ahora bien, definido en el fallo que ha habido un cambio en la notificación, que esta no ha sido comunicada a las autoridades pertinentes y que dicho cambio es calificado como “substancial”, corresponde adentrarse en la cuestión prejudicial segunda en cuanto a si el cambio en el itinerario es “ilícito”.
Comprobado el cambio de itinerario (ingreso por un paso fronterizo distinto del declarado en la notificación), y la ausencia de notificación de esta nueva circunstancia el Tribunal entendió que existió una modificación que adentró a la conducta de la transportista en los términos del artículo 2 punto 35 letra d) del Reglamento en cuanto expone: «traslado ilícito»: todo traslado de residuos que se efectúe:…. de un modo que no aparezca especificado materialmente en los documentos de notificación o de movimiento.
En estos términos el Tribunal de Justicia dio la razón a Hungría como país de tránsito en todos los argumentos de la autoridad administrativa en orden a las flagrancias al Reglamento que fueran señaladas y materia de multa en esa instancia preliminar.
2. Dilucidación de la cuarta cuestión jurisdiccional
1. En el supuesto de que un traslado de residuos que entra en el país de tránsito por un lugar distinto del especificado en la autorización o en el documento de notificación deba considerarse un traslado de residuos ilícito ¿puede considerarse proporcionada una multa impuesta por este motivo cuyo importe equivalga al de la multa que se impone al infractor de la obligación de obtener una autorización y de presentar una notificación previa por escrito?
En esta requisitoria el Tribunal remite al artículo 50 apartado 1 del Reglamento 1013/2006 en cuanto que las sanciones aplicadas por los estados miembros frente a la violación de las disposiciones deben ser proporcional a las circunstancias que caracterizaron la infracción cometida que pueden permitir avizorar la gravedad equivalente en el incumplimiento. No obstante reitera que corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar en base a las circunstancias fácticas (que en este caso nos han sido proporcionadas en forma muy escueta). Finalmente, el importe de la sanción debe ser proporcional al alcance de los objetivos de los estándares de salud y medio ambiente preestablecidos.
3. Conclusiones.
Como cuestión liminar, y requerida para el desarrollo del presente, el Tribunal de Justicia se ha basado en el Reglamento 1013/2006 texto ordenado, para dirimir todas aquellas cuestiones que, incumben al derecho de la comunidad en materia de residuos, en aras del fiel cumplimiento de los postulados primigenios de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano en Estocolmo en 1972. Allí se dejan sentadas las bases de lo que será el derecho al medio ambiente en el futuro y consiste en el deber de los países miembros de custodiar el fiel cumplimiento de las pautas ambientales en rigor de resultar responsables de las personas y el ambiente dentro de sus fronteras.
A la luz de lo relatado, podría decirse que las autoridades húngaras han cumplido a rajatabla con dicho cometido.
Tal es la trascendencia del transporte de residuos que incumbe a aquellos países que aún fuera de la Unión Europea, resulten signatarios del Convenio de Basilea.
Sin desmedro de este breve introito, quiero referirme a aquellas cuestiones que lucen como trascendentes y que no han sido mencionadas en los considerandos de la sentencia en análisis.
3.1. El notificante y el valor jurídico de los documentos de los Anexos IA y IB
Para el supuesto que nos convoca, el Reglamento considera como tal a la persona que designe la ley del país o en su defecto (en este caso desconocemos el país de origen del traslado o generador de los residuos), el poseedor. Claramente Total Waste Recycling es el responsable.
Los documentos en los que se insertan los datos de la operatoria de transporte de residuos, no son sino la representación exacta de la generación, traslado, modo, clase de residuo y destino o disposición final. La causa eficiente de dichos documentos consiste en la representación exacta del recorrido de las cargas de residuos. Las autorizaciones conferidas permiten comprobar una cadena de cumplimientos en orden a las instrucciones que se insertan en dicho documento. Y ello no resulta una cuestión meramente formal vacía de contenido sino que constituye la ratio en rigor de la cual cada Estado, en este caso país de tránsito puede garantizar no sólo el cumplimiento de las normativas ambientales dentro de su territorio sino que garantiza en forma mediata el tránsito posterior por otros países hacia su destino final.
Un detalle que me ha llamado la atención y del que no cuento con mayores respuestas procesales es que la sancionada esgrime que el cambio del puesto fronterizo respondió a una comodidad del conductor del camión ya que el elegido se encontraba cerca de su casa. Siendo Hungría país de tránsito, es de suponer que los residuos venían de otro país transfronterizo. Para realizar esta maniobra el conductor debió desviar no solo el puesto de frontera sino la ruta previa que lo llevaba a este que dista exactamente 163km del de Àrtand, donde debió producirse el ingreso al territorio. Ahora bien, si se verifica el mapa, producido el ingreso por el paso fronterizo de Nagylak, éste se encuentra muy cerca de la frontera de Servia y ostensiblemente distante del anterior. Si hubiera ingresado por el Puesto de Artand, debió ingresar por la carretera E79; (de acuerdo a los pasos colijo que el cargamento venía de Rumania), así las cosas y la distancia el trayecto debió transitar por la Carretera 7 o E68, con lo cual se violó el “itinerario” palabra que señalé especialmente y dicha violación no ha sido detectada en el país precedente, Rumania que también pertenece a la Unión Europea. Al menos debió detectar a la salida del paso fronterizo antes que Hungría la salida de residuos por un paso que o era el habilitado en el documento.
En este caso puntual, entiendo debidamente acreditado el transporte como ilícito no solo por el cambio del paso fronterizo de ingreso al país de tránsito sino porque para llegar a ese destino, se debió cambiar la ruta que debe estar específicamente señalada a los fines de salubridad y ambientales.
El documento es lo que en la legislación argentina se llama “manifiesto” y la posibilidad de reflejar en forma exacta el origen tránsito y disponibilidad final de los residuos se denomina “trazabilidad”.
Así las cosas, un hecho que no ha sido señalado resulta la ausencia de participación de la aseguradora, quien bien podría retaceado el cumplimiento de su póliza, frente a un incidente ocurrido en ocasión de un trayecto que no fue el debidamente notificado y asegurado.
3.2 La potestad sancionatoria del país de tránsito. Proporcionalidad y carácter disuasivo de la multa.
Por las razones que expongo en el ítem anterior y que supongo en orden a la razonabilidad pero que no han sido evidenciadas en el material proporcionado entiendo que la multa de tenor administrativo ha sido por demás razonable.
Previo a ello quiero manifestarme en orden a la coherencia que dispone la zona de reserva sancionatoria administrativa para los países miembros. Se trata de las potestades no delegadas pero congruentes con los compromisos ambientales contraídos en materia comunitaria.
Desconozco si en la legislación del Hungría, el Juez Administrativo ostenta potestades discrecionales para la determinación de la multa ó si esta ha sido consecuencia de una discrecionalidad técnica en los términos de la escuela italiana que propone varias situaciones entre las que el Juez puede elegir libremente. Si no fuera este el caso y la multa no resultare consecuencia de la aplicación de una fórmula polinómica prestablecida, entiendo que aun cuando aparezca como un monto voluptuoso, hubiera sido necesario que las autoridades locales previeran la participación de la jurisdicción penal para la averiguación de un delito. El cambio de itinerario resultaba suficiente como para siquiera analizar el argumento basado en cuestiones lingüísticas. Entiendo más importante el cambio de itinerario que el de paso de ingreso. La cercanía con Serbia bien pudo responder al intento de introducir el cargamento en este país que no se encuentra dentro de la comunidad.
En conclusión, el fallo resulta ajustado a derecho, sin desmedro que se ha dejado de lado la instancia penal cuando ha habido una falsedad material de un documento público y un traslado de dudosa verificación.
La sujeción al derecho no debe distraernos del fin público que ostentan todas las normas de salud y medio ambiente; el perjuicio que puede potencial que produciría un incidente con una carga de residuos, podría generar un pasivo ambiental cuyos efectos pueden ser incalculables a la hora de remediar el daño.
Dra. Claudia M. Sambro Merlo
T° 47 F° 715 C.P.A.C.F
Master en Derecho Mediambiental de la Unión Europea
Trabajo calificado como “Sobresaliente” registrado ante la Dirección Nacional de Derecho de Autor dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación bajo el N° RE-2017-30088903-APN-DNDA#MJ.
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[1] Reglamento Nº 1013/2006 texto ordenado. Todas las transcripciones de las normas mencionadas responden a un criterio autosatisfactivo del trabajo para facilidad del lector.
[2] La palabra trayecto ha sido subrayada en orden al posterior comentario que sobre este fallo hará la autora de este trabajo.